LAUSUNTO 05.02.2025

Lausunto liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta

Asia: VN/12650/2024

Lausunnonantajan lausunto
Suomen Taksiliitto ry (jäljempänä ”Taksiliitto”) kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esitysluonnoksesta eduskunnalle laiksi liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta. Lausuntonaan Taksiliitto toteaa seuraavaa:

Suomen Taksiliitto vastustaa liikenteen palveluista annetun lain väliaikaista muuttamista sekä sen taustalla olevaa kokeilua ehdotetussa toteutusmuodossa jäljempänä esitetyin perustein.

Yhteenveto

Yhteenvetona Taksiliitto toteaa, että tilausvälitysyhtiöille ei tulisi asettaa uutta päällekkäistä tiedonanto-/raportointivelvoitetta, kun vastaavat tiedot raportoidaan jo nykyisin Kelalle ja Traficomille. Tiedonanto-/raportointivelvollisuudesta välitysyhtiöille syntyvät kustannukset ja hallinnollinen taakka ovat huomattavia eikä ehdotettu 15 000 euron valtiontuki ole riittävä kattamaan välitysyhtiöille kokeilusta syntyviä kustannuksia. Lisäksi kokeilussa tilausvälitysyhtiöiltä kerättävä data on niiden liiketoiminnan kannalta kriittistä ja arvokasta dataa, eikä sen hyödyntämistä mihinkään liiketoiminnallisiin tarkoituksiin tai kilpailevaan toimintaan tulisi sallia. Tietovarannon hyödyntäminen esimerkiksi välitysyhtiöiden kanssa kilpailevien julkisomisteisten yhtiöiden toiminnan tehostamiseksi tai järjestämiseksi asettaa julkisomisteiset toimijat ja yksityiset tilausvälitysyhtiöt epätasapuoliseen kilpailuasetelmaan, mitä ei tulisi hyväksyä. Välityspalvelujen järjestämisen keskittäminen tulevaisuudessa esimerkiksi in house -yhtiöihin tulisi muutoinkin sulkemaan yksityiset tilausvälitysyhtiöt julkisesti tuettujen kuljetusten markkinoilta käytännössä kokonaan. Lisäksi kerättävien tietojen hyödyntäminen liiketoiminnallisiin tarkoituksiin voisi muodostua tietosuojalainsäädännön vastaiseksi. Tulevaisuuden järjestämismalleja arvioitaessa tulisi ottaa huomioon aiemmin toteutetuissa kuljetusten yhdistelyä koskeneissa kokeiluissa havaitut haasteet, joukkoliikenteen toimijoiden sisällyttäminen kokeiluun sekä esimerkiksi Tanskassa käytössä olevan mallin haasteet ja soveltumattomuus Suomeen.

Tilausvälitysyhtiöille asetettavat velvoitteet ja niistä aiheutuvat kustannukset

Kokeilu asettaa Kelan kilpailuttamille tilausvälitysyhtiöille kohtuuttoman laajoja uusia raportointi- ja tiedonantovelvoitteita, jotka eivät nähdäksemme ole perusteltuja. Taksiliiton tietojen mukaan Kelan kilpailuttamat tilausvälitysyhtiöt raportoivat jo nykyisin kaikki ehdotuksessa raportoitavaksi säädettävät tiedot Kelalle jopa päivittäin ja/tai Traficomille kuukausittain, lukuun ottamatta ajoneuvon lähtösijaintia ja lähtöaikaa sekä ajoreittiä. Ajoneuvon lähtösijainnin ja lähtöajan sijasta Traficomille kuitenkin raportoidaan vasteaika, joka on nähdäksemme riittävä tieto kokeilun tavoitteiden kannalta. Kokeilussa asetettaisiin

välitysyhtiöille jälleen uusi päällekkäinen tiedonanto-/raportointivelvollisuus, joka edellyttäisi välitysyhtiöiltä merkittäviä uusia resursseja, henkilöstöä, sekä uuden rajapinnan toteuttamista ja mahdollisesti muita järjestelmämuutoksia, jotta tiedonanto-/raportointivelvollisuutta pystytään noudattamaan esityksessä ehdotetulla tavalla. Kokeilusta yksittäisille välitysyhtiöille aiheutuvat kustannukset tulevat olemaan merkittäviä, etenkin kun otetaan huomioon, että tiedot tulee raportoida päivittäin. Esityksessä ehdotettu 15 000 euron valtiontuki ei ole riittävä korvaus näiden resurssien sekä rajapinta- ja järjestelmämuutosten kustannusten kattamiseksi, vaan välitysyhtiöille kokeilusta aiheutuvat kustannukset ovat todennäköisesti huomattavasti suurempia. Välitysyhtiöille aiheutuvia kustannuksia ei voida arvioida pelkästään sen perusteella, kuinka paljon rajapinnan rakentaminen tulisi kustantamaan, vaan vaikutusten arvioinnissa tulee huomioida myös rajapinnan ylläpitoon ja valvontaan välittömästi liittyvät sekä muut mm. resursseista aiheutuvat kustannukset.

Kuten edellä on todettu, vastaavat tiedot raportoidaan jo nykyisin Kelalle sekä Traficomille. Suurin osa tiedoista on siten jo nykyisin Traficomin saatavilla. Mikäli esityksessä ehdotettu tietovaranto on välttämätöntä luoda, tulisi tiedonsaanti Taksiliiton näkemyksen mukaan toteuttaa viranomaisten ja Kelan keskinäisellä tiedonvaihdolla tekemällä lainsäädäntöön tarvittavat muutokset tämän tiedonvaihdon mahdollistamiseksi. On perusteetonta asettaa tilausvälitysyhtiöille päällekkäisiä raportointivelvoitteita, joista aiheutuu tilausvälitysyhtiöille merkittäviä kustannuksia sekä hallinnollista taakkaa, kun kyseiset tiedot ovat jo Kelan ja/tai Traficomin saatavilla. Kun kokeilu koskee pelkästään Kelan kilpailuttamia välitysyhtiöitä, on erityisesti huomioitava, etteivät välitysyhtiöt ole todennäköisesti voineet ottaa huomioon tällaisia uusia raportointivelvoitteita sitoutuessaan Kelan kanssa tehtyyn sopimukseen. Lisäksi Taksiliitto suosittelee arvioimaan, onko kyseisten tietojen raportointi päivittäin ylipäänsä tarpeellista kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi. Tietojen kerääminen esimerkiksi kuukausitasolla todennäköisesti mahdollistaa tämän tiedon analysoinnin yhtä lailla esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Taksiliitto korostaa, että esityksessä raportoitavaksi ehdotetut tietomassat ovat erittäin laajoja ja niiden koostaminen ja raportoiminen päivittäin on työlästä ja prosessien luominen edellyttäisi mittavia resursseja.

Useiden päällekkäisten tiedonanto-/raportointivelvollisuuksien asettaminen yksityisille yrityksille lisää myös tietosuojaan kohdistuvia riskejä. Kun otetaan huomioon, että kokeilussa raportoitavat tiedot saattavat sisältää tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisia erityisiä henkilötietoryhmiä (esimerkiksi terveystietoja) ja välitysyhtiöt toimisivat näiden tietojen osalta rekisterinpitäjänä, myös tietosuojariskien hallinnoinnista ja jatkuvasta seuraamisesta uusien rajapintojen ja prosessien osalta syntyy kustannuksia välitysyhtiöille.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.7.2025 ja tarkoitus on, että tietoja kerättäisiin kahdelta kokonaiselta kalenterivuodelta 2026–2027. Esitysluonnoksessa on todettu, että lain on tarpeen tulla voimaan aiemmin, jotta kaikki tahot, joita laki koskee, voivat valmistautua voimaantuloon, ja että valtionavustusta olisi pystyttävä myöntämään ennen kokeilun varsinaista alkamista, jotta rajapinnat ovat valmiina kokeilun alkaessa. Taksiliitto toteaa, että tarvittavien rajapintojen ja prosessien toteuttaminen tilausvälitysyhtiöiden toimesta siten, että ne ovat valmiina 1.1.2026, on aikataulullisesti haasteellista, ja tulee entisestään nostamaan tilausvälitysyhtiöille aiheutuvia kustannuksia, etenkin mikäli raportoinnin tietorakenteelta edellytettävät vaatimukset eivät ole välitysyhtiöiden tiedossa ennen lain voimaantuloa.

Sidosyksiköiden perustaminen ja kilpailuneutraliteetti

Suomessa on perustettu laajasti sidosyksiköitä, jotka tuottavat niiden omistajina oleville kunnille ja hyvinvointialueille kuljetuspalveluiden tilaus- ja välitystoimintaa toimien samalla yhteishankintayksiköinä kilpailuttaen omistajilleen lisäksi kuljetuspalveluita koskevia hankintasopimuksia. Tämä toiminta kilpailee suoraan tilausvälitysyhtiöiden liiketoiminnan kanssa.

Hallituksen esitysluonnoksessa on todettu, että kokeilusta syntyvän tietovarannon avulla olisi mahdollista löytää keinoja tehostaa kuljetusten järjestämistä tulevaisuudessa, turvata kuljetusten tarjonta kuljetuskapasiteetin tehokkaalla käytöllä ja yhteen sovittaa tarjontaa muun palvelu- ja joukkoliikenteen kanssa. Lisäksi esityksessä on viitattu Tanskan malliin yhtenä mahdollisena tulevaisuuden vaihtoehtona. Tanskassa FlexDanmark-niminen yritys keskittyy joukkoliikenteen ja erityisesti kysyntäohjattujen kuljetusratkaisujen kehittämiseen ja hallintaan. Sen palveluvalikoima sisältää ohjelmistoratkaisuja kyytien tilaukseen, välittämiseen ja yhdistelyyn, joilla tavoitellaan reittien ja aikataulujen optimointia sekä kyytipalveluiden kustannustehokkuuden ja palvelutason parantamista. FlexDanmarkin omistaa Tanskan viisi suurinta joukkoliikenneviranomaista, joiden toiminta kattaa koko maan, mukaan lukien kaikki kunnat ja alueet. Kokeilun taustalla vaikuttaisi osittain olevan vastaavan kaltaisen kuljetusten järjestämismallin arviointi, missä tilausvälitys- ja muiden kuljetusratkaisujen palvelutuotanto siirrettäisiin julkisomisteisille esimerkiksi sidosyksikköinä toimiville in-house -yhtiöille.

Taksiliitto korostaa, että välityspalveluilla on toimivat kilpaillut markkinat, joilta kuljetusten välityspalvelut voidaan hankkia markkinaehtoisesti.  Kehityskulku, jossa välityspalvelut toteutetaan julkisomisteisessa yhtiössä ja ne hankitaan kilpailuttamatta sidosyksikköhankintana, on erityisen huolestuttava vapaan kilpailun ja välityspalvelumarkkinoiden toimivuuden kannalta. Julkisesti tuettujen kuljetusten järjestämistä voidaan kehittää myös muutoin kuin käytännössä täysin sulkemalla markkinat yksityisiltä välityspalveluja tarjoavilta yrityksiltä. Ehdotetulla kokeilulla näytettäisiin kuitenkin tavoittelevan juuri sellaisen tietopohjan luomista, josta saatavalla tietosisällöllä pyritään kehittämään vaihtoehtoisia kuljetusten järjestämistapoja sille, että välityspalvelut hankitaan yksityisiltä markkinoilta.

Julkisomisteisilla yhtiöillä on yksityisiin yrityksiin nähden erityisasema useasta syystä. Ensinnäkin sidosyksiköltä tehtäviä hankintoja ei tarvitse hankintalainsäädännön mukaisesti kilpailuttaa. Hankintayksiköt kokevat kilpailutusprosessin raskaaksi ja usein hankkivat palvelut kilpailuttamatta sidosyksiköltä, vaikka yksityisiltä yrityksiltä voitaisiin hankkia laadukkaampaa ja edullisempaa palvelua. Julkinen omistus takaa julkisomisteisille toimijoille myös taloudellista suojaa esimerkiksi edullisemman rahoituksen, ostojen keskittämisen, kannattamattoman toiminnan tukemisen ja muun julkisen tuen kautta, kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukisääntelystä huolimatta. Taksiliitto toteaa myös, että hyvinvointialueiden ja kuntien oman palvelutuotannon kustannukset eivät näistä syistä ole myöskään vertailukelpoisia yksityiseltä sektorilta palvelujen hankkimisesta syntyvien kustannusten kanssa, kun kustannusten vertailussa ei oteta huomioon julkiselle puolelle laajemmin omasta palvelutuotannosta, esimerkiksi kannattamattoman toiminnan tukemisen ja edullisen rahoituksen johdosta, syntyviä kustannuksia.

Erityisasemansa vuoksi julkisomisteiset yhtiöt voivat käytännössä syrjäyttää markkinoilta itseään tehokkaampia yksityisiä kilpailijoita. Käytännössä myös välityspalveluiden hankintojen keskittäminen julkisomisteisille toimijoille sulkee kyseiset markkinat täysin välityspalveluita tarjoavilta yksityisiltä yrityksiltä, jotka voisivat tuottaa palvelut tehokkaammin ja laadukkaammin.

Taksiliitto pitää markkinoiden ja tasapuolisen kilpailun kannalta erityisen huolestuttavana etenkin sitä, että markkinoilla toimivat yksityiset välityspalveluja tarjoavat yritykset velvoitetaan lainsäädännöllä jakamaan yksityiskohtaisia liiketoimintaansa koskevia ja liikesalaisuuksien piiriin kuuluvia tietoja julkiselle sektorille ja tätä tietosisältöä voidaan hyödyntää esimerkiksi julkisomisteisten yhtiöiden – välityspalveluntarjoajien kilpailijoiden – toiminnan järjestämiseksi ja tehostamiseksi. Tällaisen liiketoimintakriittisen tietosisällön käyttäminen julkisomisteisten yhtiöiden toiminnan järjestämiseksi, tehostamiseksi sekä optimoimiseksi on vastoin kilpailuneutraliteetin periaatteita. Kilpailulain kilpailuneutraliteettia koskevien säännösten esitöissä on nimenomaisesti todettu, että kilpailuneutraliteettia vaarantavia järjestelyitä voivat olla tilanteet, joissa kunnalla tai valtiolla taikka niiden määräysvaltaan kuuluvalla yksiköllä on mahdollisuus hyödyntää taloudellisessa toiminnassaan viranomaistoiminnassa saatuja tietovarantoja. Mikäli julkisomisteisilla toimijoilla on pääsy kokeilussa luotavaan tietovarantoon ja tätä tietosisältöä voidaan hyödyntää niiden toiminnassa, kun ne kilpailevat välityspalveluntarjoajien kanssa julkisesti tuettujen kuljetuksien järjestämistä koskevilla markkinoilla, asettaa tämä yksityisomisteiset yhtiöt ja julkisomisteiset yhtiöt eriarvoiseen ja epätasapuoliseen kilpailuasetelmaan.

Liiketoimintaa koskevien tietojen hyödyntäminen

Taksiliiton ymmärryksen mukaan kokeilussa kerättävän tietovarannon sisältöä tultaisiin mahdollisesti käyttämään myös muihin liiketoimintatarkoituksiin tulevaisuudessa ja tietoja voitaisiin myydä maksua vastaan eri toimijoille. Taksiliitto korostaa, että jo edelläkin todetusti, kerättävä tietovaranto sisältäisi tilausvälitysyhtiöiden liiketoimintakriittistä ja liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa dataa, jolla on taloudellista arvoa tilausvälitysyhtiöiden liiketoiminnassa. Sitä, että liiketoiminnan kannalta arvokasta dataa kerätään tilausvälitysyhtiöiltä lainsäädännön nojalla ja dataa hyödynnetään myöhemmin kaupallisiin tarkoituksiin, ei voida Taksiliiton näkemyksen mukaan pitää hyväksyttävänä.

Kokeilusta saavutettavat hyödyt

Hallituksen esitysluonnoksessa on todettu kokeilun taustalla olevan kuljetusten yhdistelypotentiaalin ja siitä saatavan säästöpotentiaalin määrittäminen ennen hallinnollisesti mahdollisesti mittaviin järjestämismallin muutoksiin ryhtymistä. Vaikka kokeilussa ei tässä vaiheessa ole vielä tarkoitus ryhtyä muutoksiin kuljetusten järjestämismallien osalta, Taksiliitto haluaa kuitenkin nostaa esiin haasteita, joita on havaittu kuljetusten yhdistelyssä.

Suomessa on jo aiemmin tehty kokeiluja ja aloitettu hankkeita kuljetusten yhdistelemisestä mahdollisesti saatavan säästöpotentiaalin määrittämiseksi. Taksiliiton tietojen mukaan kokeiluissa ja hankkeissa on kuitenkin todettu, ettei kuljetusten yhdistelyistä ole saatu merkittäviä säästöjä. Esteeksi on tullut esimerkiksi se, että VPL-, SHL- ja Kela-kuljetusten luonne eroaa merkittävästi toisistaan. VPL-, SHL- ja Kela-kuljetusten pituudet sekä määränpäät eroavat merkittävästi toisistaan, minkä vuoksi yhdistely ei usein ole tehokasta. Lisäksi on havaittu, että olennaisessa osassa yhdistelyn mahdollistamista on etenkin tilaajan, esimerkiksi hyvinvointialueiden ja Kelan sisäiset prosessit ja toimintatavat, jotka todellisuudessa mahdollistavat kuljetusten tehokkaan yhdistelyn.

Tanskassa julkisesti tuettujen kuljetusten järjestämisellä joukkoliikenneviranomaisten omistaman yrityksen kautta on havaittu olevan negatiivisia vaikutuksia taksiliikenteen markkinoihin sekä taksien saatavuuteen. Julkisesti tuettujen kuljetusten toteuttamiseen

FlexDanmarkille sitoutuneet taksialan yritykset eivät pysty tarjoamaan kuljetuksia yksityisillä markkinoilla, koska he ovat varanneet kuljetuskapasiteettinsa FlexDanmarkin käyttöön. Varmuus kuljetusten kysynnästä FlexDanmarkin kautta on kuitenkin päivittäisellä tasolla epävarmaa ja kuljetuksia toteuttaville taksiyrityksille maksetaan vain toteutuneista kuljetuksista. Käytännössä suurin osa taksiyritysten kapasiteetista on siten varattu julkisesti tuettujen kuljetusten toteuttamiseen, vaikka julkisesti tuettuja kuljetuksia ei välttämättä olisi tarjolla, minkä vuoksi taksipalvelujen kapasiteettia ei riitä yksityisille markkinoille. Lisäksi asukastiheys Tanskassa on myös hyvin paljon suurempi Suomeen verrattuna, minkä vuoksi siellä on täysin erilainen kuljetusten yhdistelypotentiaali kuin Suomessa.

Taksiliitto huomauttaa myös, että sairausvakuutuslain ja sosiaalihuoltolain mukaisesti ensisijainen matkustustapa on joukkoliikenne. Tämän vuoksi on epäselvää, miksi esityksessä ehdotettuja velvoitteita asetettaisiin pelkästään tilausvälitysyhtiöille.  Vastaavien velvoitteiden asettaminen myös joukkoliikennetoimijoille olisi yhtä lailla perusteltua ehdotuksen tavoitteiden saavuttamiseksi eli kuljetusten järjestämisen tehostamiseksi tulevaisuudessa, kuljetusten tarjonnan turvaamiseksi kuljetuskapasiteetin tehokkaalla käytöllä ja tarjonnan yhteensovittamiseksi muun palvelu- ja joukkoliikenteen kanssa.

Tietosuoja

Taksiliitto kiinnittää huomiota myös tietosuojaan liittyviin näkökohtiin ehdotettua kokeilua ja sen tavoitteita koskien. Tietovarantoon tultaisiin keräämään tietoja, jotka ovat tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisia erityisiä henkilötietoryhmiä. Perustuslakivaliokunta on varhaiskasvatusta koskevien tietovarantojen osalta lausunnossaan PeVL 17/2018 vp edellyttänyt, että terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamisissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa. Esityksessä on todettu, että sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden varmistamiseksi, kerättävät tiedot on rajattu käsittelyn kannalta välttämättömiin. Esityksessä ei kuitenkaan ole Taksiliiton näkemyksen mukaan kattavasti perusteltu ja arvioitu sitä, miksi useaan kertaan saman tiedon kerääminen ja käsittely on välttämätöntä, kun tiedot ovat jo nykyisin Kelan ja Traficomin hallussa.

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan erityisten henkilötietojen käsittely on kielletty muulloin, kuin 9 artiklan 2 kohdan mukaisissa tapauksissa. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohta sisältää mahdollisuuden poiketa erityisiä henkilötietoryhmiä koskevasta käsittelykiellosta jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, jos käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä. Tietosuojalain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa on tähän liikkumavaraan perustuen säädetty, ettei tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohtaa sovelleta tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä

ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 15/2018 vp). Taksiliiton ymmärryksen mukaan kokeilussa kerättävän tietovarannon sisältöä tultaisiin hyödyntämään myös liiketoimintatarkoituksiin tulevaisuudessa ja tietoja voitaisiin myydä maksua vastaan eri toimijoille. Taksiliitto huomauttaa, että tällaiset liiketoiminnalliset tarkoitukset eivät todennäköisesti täytä edellä mainittua välttämättömyyskriteeriä. Vaikka tiedot muunnettaisiin anonymisoituun muotoon ennen niiden luovuttamista, on niiden kerääminen perustunut myös liiketoiminnallisiin tarkoituksiin ja lisäksi tietojen anonymisointi liiketoiminnallisia tarkoituksia varten on ylipäänsä itsessäänkin katsottava henkilötietojen käsittelyksi, ja nämä liiketoiminnalliset tarkoitukset eivät todennäköisesti täytä tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan vaatimusta tärkeästä yleisestä edusta.

Suomen Taksiliitto ry